Pierre Cahuc et André Zylberberg nous avaient régalés avec
leur
Chomâge, fatalité ou nécessité ?
dont l'évidence pour l'économiste n'avait pour égal que la clarté avec
laquelle ils le faisaient passer au grand public. Avec
Les réformes ratées du président
Sarkozy,
on pouvait s'attendre à quelque chose d'incisif, tout en étant surpris
par le ciblage présidentiel de l'ouvrage. Une fois le livre refermé, on
se dit qu'il y avait effectivement matière à l'écrire.
Le livre
repose sur une thèse très simple : Nicolas Sarkozy, dans le domaine
économique et social (comme dans d'autres, que les auteurs n'abordent
naturellement pas), a une méthode de conduite des réformes reposant sur
deux piliers : l'étouffement et la conciliation. Etouffer,
"en ouvrant constamment de
nombreux chantiers".
Les lois sont votées en utilisant la procédure d'urgence. Les
partenaires sociaux doivent négocier et proposer des projets de réforme
dans des délais brefs. L'abondance des mesures annoncées
a priori
permet de lâcher du lest sur certaines, sans toutefois donner le
sentiment d'abdiquer sur l'ensemble. La conciliation consiste à repérer
les revendications catégorielles les plus virulentes et à reculer
dessus, tout en conservant l'essentiel du projet d'ensemble, à savoir
ce qui permet de communiquer. L'ennui de cette démarche qui, quand elle
est critiquée, consiste à avouer la conciliation en soulignant que le
coeur de la réforme est préservé, c'est que le diable se cache toujours
dans les détails. Sans évaluation précise des gains de la réforme, on
peut passer au travers des mystifications les plus spectaculaires, à
défaut d'être évidentes. Or, l'évaluation des politiques publiques
n'est pas un domaine d'excellence en France, doux euphémisme. Et se
pencher sur les réformes du président Sarkozy peut conduire à quelques
surprises en la matière. Réformer à 80% peut s'avérer économiquement
pire que de ne pas réformer du tout. Après 18 mois de présidence, le
bilan des réformes engagées amène à une conclusion simple :
"les réformes réalisées dans le domaine économique et social ont
essentiellement servi des intérêts particuliers au dépens de l'intérêt
général tout en menaçant la pérennité de notre Etat providence".
C'est ce que l'ouvrage de Cahuc et Zylberberg veut montrer.
Le
livre est découpé en trois parties. La première porte sur les réformes
relatives à l'emploi ; la seconde est consacrée au pouvoir d'achat et
la dernière à la question de la réhabilitation du travail.
Les
auteurs se penchent d'abord sur la loi de modernisation du marché du
travail de 2008. Présentée comme une avancée majeure dans le
fonctionnement du marché du travail, elle n'aboutit en réalité qu'à
inciter les salariés âgés à partir à la retraite à... 57 ans. Car, si
les syndicats et le gouvernement se sont targués début 2008 d'avoir
trouvé un accord historique, ouvrant la voie à une
flexicurité
à la française, la seule mesure que l'on pourra réellement retenir
consiste à créer un rupture conventionnelle du contrat de travail
ouvrant des droits au chômage, à un taux quasi plein durant trois
années. Auparavant, maquiller en licenciement personnel ce genre de
pratique était déjà possible, mais illégal, avec tout ce que
cela
comportait comme risques pour les uns et les autres. Désormais, grâce à
la rupture conventionnelle, plus de problèmes de ce genre. Et
pour les cadres qui n'ont pas encore atteint l'âge de 57 ans, entre
deux emplois, ils pourront prendre un repos confortable ; et peu
coûteux, s'ils ne gagnent pas plus que le plafond des allocations
chômage (5 300 € par mois). Où est l'avancée vers la
flexicurité
dans tout cela ? Nulle part. L'accompagnement des chômeurs est toujours
insuffisant et les règles de licenciement toujours aussi peu propices à
la mobilité professionnelle inhérente au modèle de
flexicurité.
Comment cela a -t-il été possible ? C'est que depuis 2007 et la loi
dite "de modernisation du dialogue social", à la demande du
gouvernement, les syndicats sont consultés pour proposer des projets de
réforme du marché du travail. Ils sont libres de le faire ou non.
Nicolas sarkozy s'est par ailleurs engagé à traduire législativement
tout accord interprofessionnel concernant la modernisation du marché du
travail et l'assurance chômage (ainsi que la représentativité
syndicale). Les syndicats ne se sont pas faits prier pour organiser
leur "modernisation". Jonglant avec les propres règles édictées par le
Président de la République et leur connaissance pointue des dossiers,
ils ont su négocier ce qu'ils souhaitaient et uniquement cela. La
sécurité sociale professionnelle attendra.
Le deuxième chapitre
consacré au marché du travail porte sur la représentativité des
syndicats et, plus largement, leur utilité, que les auteurs rattachent
à cette représentativité. Ils rappellent tout d'abord que l'adhésion
syndicale n'est pas déterminée, y compris dans les pays où les taux de
syndicalisation sont les plus élevés, par la volonté de
participer
à une aventure collective. Elle relève essentiellement d'un calcul
individualiste qui justifie l'adhésion par les avantages personnels
qu'on pourra en tirer. La France est syndicalement un cas atypique :
être adhérent d'un syndicat n'apporte guère d'avantages par rapport à
un non syndiqué. Cahuc et Zylberberg citent des exemples étrangers,
comme l'obligation d'adhésion pour bénéficier de certaines assurances
sociales ou des avantages sociaux obtenus par les syndicats.
Ils
relèvent également qu'il existe une relation inverse entre le niveau du
salaire minimum et le taux de syndicalisation : là où le salaire
minimum est élevé, le taux de syndicalisation est plus faible,
l'appartenance syndicale étant probablement vécue comme moins
déterminante en matière de salaires. La suite du chapitre énumère
d'autres tares du syndicalisme français telles que l'opacité des
financements ou l'emploi de nombreux salariés mis à disposition par les
entreprises. le tableau qui en ressort est celui de syndicats
financièrement faibles, contraints non pas de faire leur boulot, mais
de trouver les moyens politiques et juridiques de fonctionner. A ce
titre, alors que 2008 aurait dû être, idéalement, l'occasion d'une loi
prenant en compte les questions de financement, la loi votée en août de
la même année s'est principalement réduite à une modification des
règles de représentativité qui permet à la CGT et à la CFDT de
marginaliser les autres organisations syndicales. La question du
financement est à peine abordée, au travers de l'obligation de tenir
des comptes. Disposition qui perd beaucoup de son charme lorsqu'on
précise que l'obligation ne porte que sur des comptes consolidés au
niveau de la centrale... Encore une fois, l'impulsion est venue du
gouvernement qui, dans son "document d'orientation" a ouvert la voie à
un bricolage aisé pour certains syndicats. Finalement, le résultat
n'est pas un renforcement possible de l'importance des syndicats comme
acteurs de la régulation sociale, une perspective de voir les adhésions
augmenter et les conditions de financement se clarifier. Simplement
l'affaiblissement ou la disparition de certains d'entre eux et la
possibilité pour les survivants de se partager le butin ainsi libéré.
La
deuxième partie du livre porte sur le pouvoir d'achat, autre cheval de
bataille du candidat Sarkozy en 2007. Tout aussi passionnante que la
première, elle ramènera le lecteur en territoires plus connus,
puisqu'elle cible deux thèmes largement commentés dans les essais
économiques récents. Un chapitre est consacré à la réforme du secteur
des taxis. Un autre revient sur la grande distribution. En ce qui
concerne l'exposé des faits, sa valeur ajoutée réside dans une
actualisation de l'état des lieux. Elle est également plus fournie que
dans d'autres textes, tout en restant synthétique. L'exposé est clair
et précis. Deux secteurs peu concurrentiels, dans lesquels le
consommateur est pénalisé par la structure du marché. Des législations
dépassées ou aberrantes, fermement défendues par les
lobbies
de la profession, sous prétexte de défendre les petits (taxis ou
commerçants), qui sont concrètement loin de bénéficier du
statu quo.
Sur la réforme des taxis, la conclusion des auteurs s'aligne sur la
position déjà défendue par Jacques Delpla et Charles Wiplosz dans leur
ouvrage
La fin des privilèges.
Ouvrir le secteur à la concurrence passe par l'indemnisation des
chauffeurs qui ont chèrement payé leur plaque pour s'installer. Or,
issu du
rapport
Attali,
le projet de réforme du secteur ignorait royalement cet aspect. Au
final, un avant projet mal ficelé mais saisi au vol par les
représentants de la profession, a débouché sur un protocole d'accord
dont le président de la Fédération nationale des artisans taxis dira :
"C'est un bon protocole, il
renforce la réglementation, alors qu'on était parti sur une
déréglementation totale.".
Quel
est le pays où plusieurs lois se sont succédé pour protéger le petit
commerce et l'aménagement harmonieux de la distribution alimentaire ?
Quel est ce même pays où le seul résultat a été la protection des
grandes surfaces constituées en oligopoles, des prix de détail plus
élevés qu'ailleurs, un nombre d'emplois dans le commerce de détail plus
faible qu'ailleurs et dans lequel les petits commerçants continuent à
avoir de grandes difficultés ? Vous avez deviné. Le chapitre 5 se
penche sur "les bonnes affaires de la grande distribution", en revenant
sur les conséquences néfastes des lois Royer, Raffarin et Galland.
L'historique présenté par les auteurs est assez cocasse et, de ce point
de vue, renouvelle le genre, tout en reprenant les points essentiels
déjà connus. Vient alors, en 2008, la loi de modernisation de
l'économie devant, entre autres choses, rendre le pouvoir d'achat aux
Français. Le projet de loi envisage trois mesures : laisser
fournisseurs et distributeurs négocier les prix librement, augmenter la
surface d'un commerce de détail nécessistant une autorisation
d'implantation et modifier la composition des commissions chargées
d'attribuer les autorisations (pour sortir de la logique habituelle de
blocage). Comme le font remarquer les auteurs, c'est assez peu
ambitieux, les autorités de la concurrence recommandant pour leur part
la suppression complète du dispositif, laissant seulement en place un
contrôle des concentrations des zones de chalandise. Oui, mais c'est
encore trop :
"la grande distribution ne voit
pas
d'un bon oeil la remise en cause des lois Galland et Raffarin qui ont
permis l'explosion de ses marges. En outre, certains fournisseurs
redoutent ce projet de loi qui permet aux distributeurs de négocier les
tarifs. La liberté tarifaire fait aussi peur aux petits commerçants
menacés par les guerres de prix que pourraient leur livrer les grandes
surfaces en situation de force dans leur zone de chalandise. Tous les
professionnels du secteur ont donc de bonnes raisons de se battre pour
que ce projet n'aboutisse pas". En définitive,
l'Assemblée nationale et le Sénat se débrouilleront pour vider le
projet de sa substance en l'amendant de sorte que la liberté de
négociation des prix soit impraticable (une disposition impose de
rendre publiques les modalités de négociation, ouvrant la voie à des
contentieux en droit de la concurrence aussi coûteux que dissuasifs en
matière de fixation de prix bas). Les attributions d'autorisation
d'implantation sont encore plus qu'avant soumises au bon vouloir des
élus locaux, du maire en particulier, dont il saura faire bon usage
pour satisfaire les requêtes les mieux achalandées, si l'on peut dire.
La dernière partie du livre est consacrée au thème de la réhabilitation
du travail. Elle débute sur une analyse du volet de la loi TEPA portant
sur les heures supplémentaires. Nicolas Sarkozy souhaite remettre en
question les 35 heures sans toucher à la durée légale du travail.
Pourtant, la première conséquence de la loi est de pouvoir faire
travailler bien au delà de la durée légale, en favorisant les heures
supplémentaires. Le pouvoir d'achat est-il pour autant rendu aux
salariés ? Pas franchement, dans la mesure où ce qui auparavant passait
en bonus et primes pour éviter de dépasser le contingent d'heures sup
déclarées est désormais déclarés en heures supplémentaires, sans
changer le volume effectif de travail. En revanche, ces heures sont
défiscalisées. Les possibilités ouvertes de réduire la charge fiscale à
coût du travail et volume de travail équivalents sont énormes
et mutuellement avantageuses pour le salarié et l'employé. En résumé,
le dispositif n'a pas d'impact sur le pouvoir d'achat et l'emploi ;
mais réduit les recettes fiscales. C'est ce que concluent les premières
études disponibles, que Cahuc et Zylberberg ne prennent pas
pour argent comptant compte tenu du manque de recul.
Le chapitre 6 est consacré au RSA, cette
"peau de chagrin".
Le RSA a trois objectifs : simplifier les dispositifs existants,
inciter à la reprise d'activité et lutter contre la pauvreté. RMI,
API
, "intéressement" et
PPE
sont fusionnés dans le dispositif et l'allocataire du RSA se voit
assuré de récupérer 62% de son augmentation de revenu suite à une
reprise d'emploi. Les auteurs montrent en quoi le RSA s'avère, sur le
papier, un réel progrès. Néanmoins, du papier à la réalité, les choses
se corsent. D'abord, l'expérimentation du dispositif, pratique
éminément louable, tourne à la plaisanterie. Moins d'une année pour
tester le dispositif. Choix des zones de test biaisées (les
responsables locaux choisissent celles où le RSA a le plus de chances
de fonctionner). Présentation flatteuse des résultats. On a
expérimenté, mais mal. Concernant la simplification du système d'aide,
il s'avère rapidement que l'API ne sera pas supprimée mais accolée au
RSA. La PPE est finalement conservée à l'identique, pour ne pas léser
les salariés en bénéficiant. Un impôt sur les produits financiers est
créé pour financer le RSA. Ce qui n'est pas une simplification (et
aurait pu être remplacé par une réelle fusion, via un barème du RSA le
permettant). Le plus ennuyeux est probablement que le RSA n'est guère
incitatif. Les dispositifs de ce genre sont généralement efficaces,
mais modérément. Or, le taux d'imposition de 38% est élevé, notamment
quand il s'agit de substituer à des heures payées au noir des heures
déclarées. Et si l'accompagnement des bénéficiaires vers l'emploi
permettait de compenser ces défauts ? Hélas, il ne faut en attendre
rien du tout, dans la mesure où les moyens alloués sont faibles,
d'autant plus pour un public dont l'insertion nécessite plus de
ressources que pour les autres. Et les auteurs de conclure que tout
l'argent qui a été dépensé pour la loi TEPA aurait eu une meilleure
destination s'il avait été mobilisé pour muscler le RSA.
Il semble que le livre de Cahuc et Zylberberg n'ait pas eu le succès en
librairie qu'il méritait (je me fie au classement Amazon quelques mois
après sa publication, qui me semble modeste ; je peux me tromper
évidemment). Il faut dire que le marketing de Flammarion ne me semble
pas avoir été très inspiré sur ce coup. Un titre politique, une
jaquette politique, aucun signe sur la couverture
concernant l'origine de ses auteurs. On croirait à un nième
livre polémique. Pourtant, cet ouvrage est tout sauf cela. C'est un
travail d'économie politique très utile et non partisan. Simplement
critique. On y trouve une connaissance institutionnelle des dossiers et
la démonstration de l'effet économique des mécanismes politiques et
institutionnels décrits. Le livre est très accessible et rédigé de
façon agréable. Recommandé à tous ceux qui regrettent, parfois un peu
vite, que les économistes ne s'occupent pas du monde réel.
